เมื่อความมั่นคงทางพลังงานเป็นมากกว่าการสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่ม

ปองภพ ดั่นสมานฉันท์ชัย และธัญญาภรณ์ สุรภักดี
โครงการมุ่งสู่การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรมในประเทศไทย (JET in Thailand)

เราทุกคนน่าจะเคยได้ยินคำว่า “ความมั่นคงทางพลังงาน” กันมาบ้างไม่มากก็น้อย ความมั่นคงทางพลังงานเป็นสิ่งที่รัฐบาลของประเทศทั่วโลกต่างให้ความสำคัญ เนื่องจากเป็นปัจจัยที่จำเป็นอย่างมากในการพัฒนาเศรษฐกิจ และจำเป็นต่อการใช้ชีวิตประจำวันของประชาชนในประเทศ

วันนี้เราจึงอยากพาทุกคนมาสำรวจและทำความเข้าใจความหมายเบื้องต้นของความมั่นคงทางพลังงาน เพื่อจะได้เห็นความหมายที่หลากหลายของคำๆ นี้ รวมถึงประเทศไทยมีจุดยืนเป็นอย่างไรในเรื่องความมั่นคงทางพลังงาน

ความมั่นคงทางพลังงานคืออะไร

ในเบื้องต้นความมั่นคงทางพลังงานหมายถึง “การมีพลังงานใช้อย่างเพียงพอและต่อเนื่อง” หากเน้นไปที่ความมั่นคงทางพลังงานไฟฟ้า ก็จะหมายถึงความสามารถที่จะจ่ายไฟฟ้าให้มากพอ เพื่อรองรับการใช้ไฟฟ้าของประชาชนในประเทศ และไฟฟ้าที่จ่ายออกไปจะต้องมีความเสถียร ไม่ติดๆ ดับๆ ซึ่งนิยามดังกล่าวเป็นนิยามความมั่นคงทางพลังงานที่ประเทศไทยยึดถือมาอย่างต่อเนื่อง

อย่างไรก็ตาม จากการสำรวจความมั่นคงทางพลังงานผ่านมุมมองของหน่วยงานต่างประเทศรวมถึงองค์กรระหว่างประเทศ พบว่า ความมั่นคงทางพลังงานในปัจจุบันไม่ได้มีความหมายหรือให้ความสำคัญเฉพาะการมีพลังงานที่เพียงพอและเสถียรเท่านั้น แต่ยังมีความหมายที่ครอบคลุมมิติอื่นๆ ดังนี้

1. ความเหมาะสมด้านราคา  
   ตามที่ได้เน้นย้ำไปก่อนหน้านี้แล้วว่า พลังงานเป็นปัจจัยสำคัญในการพัฒนาประเทศ และมีความสำคัญต่อการใช้ชีวิตประจำวันของประชาชน ดังนั้น หากราคาพลังงานมีความเหมาะสม และไม่เป็นต้นทุนที่สูงเกินไปสำหรับภาคเอกชน จะส่งผลให้ประชาชนและภาคเอกชนไม่ต้องแบกรับค่าใช้จ่ายที่สูงเกินความจำเป็น อีกทั้งยังช่วยส่งเสริมภาคเอกชนให้มีศักยภาพในการแข่งขันกับต่างประเทศเพิ่มขึ้น โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) ได้เน้นย้ำถึงความสำคัญของปัจจัยด้านความเหมาะสมของราคาพลังงาน ด้วยเหตุผลที่ว่าราคาพลังงานที่เหมาะสมจะช่วยให้ประชาชนในประเทศสามารถเข้าถึงพลังงานได้ง่าย อีกทั้งยังเป็นเครื่องมือสำคัญในการรองรับการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง
   
   
2. ความพร้อมใช้งานของแหล่งเชื้อเพลิง
   ความพร้อมใช้งานของแหล่งเชื้อเพลิง หมายถึง เชื้อเพลิงที่นำมาใช้ผลิตพลังงานจะต้องสามารถเข้าถึงได้ง่าย พร้อมใช้งาน และไม่พึ่งพาเชื้อเพลิงใดเชื้อเพลิงหนึ่งมากเกินไป พูดง่ายๆ คือแหล่งเชื้อเพลิงที่นำมาใช้ผลิตพลังงานควรเป็นเชื้อเพลิงที่หาได้ในประเทศ และมีมากพอต่อการนำมาใช้ผลิตพลังงาน รวมถึงควรใช้เชื้อเพลิงที่หลากหลาย เพื่อให้การผลิตพลังงานมีความเสถียรและมีความเสี่ยงต่ำ  ซึ่งทางกระทรวงพลังงานของสหรัฐอเมริกาได้ให้ความสำคัญกับปัจจัยนี้ เนื่องจากการผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงที่เข้าถึงได้ยากหรือมีต้นทุนในการผลิตที่สูงเกินไปจะสร้างภาระในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ทำให้รัฐบาลของหลายประเทศเริ่มมองหาเชื้อเพลิงที่เข้าถึงได้ง่าย ลดการพึ่งพาการนำเข้าเชื้อเพลิงจากต่างประเทศ และกระจายชนิดของเชื้อเพลิงให้หลากหลายมากขึ้น เพื่อให้ความพร้อมใช้งานเกิดขึ้นได้จริง โดยไม่พึ่งพาเชื้อเพลิงใดเชื้อเพลิงหนึ่งมากเกินไป
   
   
3. ใช้เทคโนโลยีที่ทันสมัยและมีประสิทธิภาพ
   การใช้เทคโนโลยีที่ทันสมัยและมีประสิทธิภาพจะทำให้สามารถผลิตพลังงานได้ในปริมาณสูง และลดการใช้เชื้อเพลิง อีกทั้งยังช่วยให้เกิดการใช้ไฟฟ้าอย่างคุ้มค่า ทำให้การผลิตและใช้พลังงานมีประสิทธิภาพ หนึ่งในตัวอย่างของเทคโนโลยีที่ช่วยส่งเสริมความมั่นคงทางพลังงาน คือ สมาร์ทกริด (Smart Grid) ซึ่งเป็นระบบโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะที่เข้ามาช่วยบริหารจัดการระบบไฟฟ้าทั้งการผลิตไฟฟ้า การส่งไฟฟ้า และการจำหน่ายไฟฟ้า ทำให้สามารถรองรับรองรับการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในปริมาณสูงได้ เนื่องจากสมาร์ทกริดมีความยืดหยุ่นมากกว่าระบบสายส่งเดิมซึ่งถูกออกแบบมาเพื่อรองรับการผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่มากกว่าการผลิตไฟฟ้าในรูปแบบกระจายศูนย์อย่างพลังงานหมุนเวียน  โดยสมาร์ทกริดเป็นเทคโนโลยีที่ประเทศเยอรมนีมุ่งมั่นในการพัฒนาอย่างมาก เนื่องจากตั้งเป้าหมายที่จะเพิ่มสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนมากขึ้นเรื่อยๆ การพัฒนาสมาร์ทกริดจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการรองรับการเติบโตของพลังงานหมุนเวียน และสร้างความมั่นคงให้กับระบบพลังงาน
   
   
4. คำนึงถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม
   ความมั่นคงทางพลังงานในมิติผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมถือเป็นมิติใหม่ของความมั่นคงทางพลังงาน แต่กลับเป็นมิติที่หลายประเทศและองค์กรระหว่างประเทศต่างให้ความสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นสภาพลังงานโลก (WEC) และโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) โดยเป็นผลมาจากสถานการณ์ของสภาพแวดล้อมโลกเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วจากภาวะโลกร้อน ทำให้ต้องมุ่งสู่การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ดังนั้น การเสริมสร้างความมั่นคงทางพลังงานจำเป็นจะต้องคำถึงผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่อาจจะตามมาด้วยเช่นกัน ซึ่งสอดคล้องกับคำเตือนของสำนักงานพลังงานระหว่างประเทศ (IEA) ที่เน้นให้รัฐบาลทุกประเทศคำนึงถึงผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมที่อาจตามมาจากการพัฒนาความมั่นคงทางพลังงานให้กับประเทศของตนเอง นอกจากนี้ การคำนึงถึงผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมยังเป็นปัจจัยที่หลายประเทศทั่วโลก เช่น สหรัฐอเมริกาและประเทศในสหภาพยุโรป (EU) ใช้เป็นเงื่อนไขในการจัดเก็บภาษีการนำเข้าสินค้าที่กระบวนการผลิตมีการปล่อยคาร์บอนสูง ซึ่งรวมถึงการใช้ไฟฟ้าในการผลิตด้วยเช่นกัน รวมถึงเป็นเงื่อนไขที่บริษัทยักษ์ใหญ่พิจารณาเลือกตั้งฐานการผลิตในประเทศที่มีการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนซึ่งมีการปล่อยคาร์บอนต่ำ เพื่อมุ่งไปสู่การบรรลุเป้าหมาย Net Zero ภายในปี 2050
   

ความมั่นคงทางพลังงานของไทย

สำหรับคำนิยาม “ความมั่นคงทางพลังงาน” ของไทย หากพิจารณาจากเนื้อหาที่ปรากฏในแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย หรือ แผน PDP ได้ให้ความสำคัญกับความมั่นคงทางพลังงานในมิติการมีปริมาณไฟฟ้าเพียงพอที่สามารถตอบสนองต่อความต้องการใช้ไฟฟ้าเพื่อรองรับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ดังนั้น ความมั่นคงทางพลังงานในแผน PDP จึงเน้นไปที่การวางแผนเพิ่มกำลังการผลิตไฟฟ้า ให้สามารถรองรับความต้องการที่จะเกิดขึ้นในอนาคต เห็นได้จากขั้นตอนการจัดทำแผน PDP ที่เริ่มต้นจากการพยากรณ์ความต้องการการใช้ไฟฟ้า โดยคำนวนจากอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ อัตราการเพิ่มของประชากร รวมถึงกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่างๆ ที่จะเกิดขึ้น จากนั้นจึงกำหนดประเภทของโรงไฟฟ้าที่จะใช้ผลิตไฟฟ้าตามความต้องการไฟฟ้าที่คาดการณ์ไว้จากความมั่นคงทางพลังงานของไทยที่มุ่งเน้น “การผลิตให้มากพอ” ประกอบกับการพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าในแผน PDP ที่สูงเกินกว่าความต้องการที่เกิดขึ้นจริงมาตลอด 20 ปี ทำให้ปัจจุบันมีกำลังการผลิตไฟฟ้าสำรองในระบบล้นเกินความจำเป็นถึง 10,000 เมกะวัตต์ ในปี 2566 โดยผู้บริโภคต้องแบกรับค่าใช้จ่ายผ่านบิลค่าไฟ ถึงแม้โรงไฟฟ้าเหล่านั้นจะไม่เดินเครื่องผลิตไฟก็ตาม

ความมั่นคงทางพลังงานที่เกิดขึ้นเป็นความมั่นคงที่ผูกติดกับการผลิตไฟฟ้าจากก๊าซธรรมชาติหรือก๊าซฟอสซิลเกือบ 4 ทศวรรษ โดยในช่วงแรกใช้ก๊าซจากอ่าวไทยเป็นหลัก แต่ภายหลังความต้องการใช้ไฟฟ้าเพิ่มสูงขึ้น ประกอบกับก๊าซในประเทศเริ่มไม่เพียงพอกับความต้องการ ทำให้ต้องนำเข้าจากเมียนมาผ่านทางท่อส่งก๊าซธรรมชาติไทย-เมียนมาตั้งแต่ปี 2543 และเริ่มนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลว หรือ LNG ในปี 2554 โดยขนส่งมาทางเรือและขึ้นฝั่งที่ท่าเทียบเรือ LNG ซึ่งตั้งอยู่ที่บ้านหนองแฟบ ตำบลมาบตาพุด จังหวัดระยอง

การนำเข้าก๊าซจากต่างประเทศ โดยเฉพาะ LNG ซึ่งมีราคาสูงและผันผวนกว่าก๊าซในประเทศ ส่งผลให้ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าสูงขึ้นตามไปด้วย จะเห็นได้จากปรากฏการณ์ค่าไฟแพงในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา เมื่อเกิดสงครามรัสเซีย-ยูเครน ทำให้ LNG มีราคาสูงขึ้นอย่างมาก จนต้องมีการปรับขึ้นค่าเอฟทีหลายครั้ง ส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพของประชาชน และภาระต้นทุนของภาคธุรกิจ

เรียกได้ว่า การที่ไทยยังคงใช้ก๊าซธรรมชาติผลิตไฟฟ้าเป็นหลักจนถึงปัจจุบัน อาจไม่ตอบโจทย์ความมั่นคงทางพลังงานในแง่ความเหมาะสมของราคา และความพร้อมใช้งานของแหล่งเชื้อเพลิงอีกต่อไป เนื่องจากต้องพึ่งพิงการนำเข้าเชื้อเพลิงมากขึ้นเรื่อยๆ จากข้อมูลปี 2566 พบว่า ไทยมีสัดส่วนการนำเข้า LNG เพิ่มขึ้น ถึง 54% จากปี 2565 โดยที่การนำเข้า LNG และก๊าซธรรมชาติจากประเทศเมียนมีสัดส่วนรวมกันเกือบครึ่งหนึ่ง หรือ 43 % ของก๊าซธรรมชาติที่ใช้ในประเทศ

ถึงแม้ในแผน PDP2015 เคยมีการระบุถึงความมั่นทางพลังงานในมิติการใช้เชื้อเพลิงหลากหลาย รวมทั้งมีความเหมาะสมเพื่อลดความเสี่ยงจากการพึ่งพาเชื้อเพลิงชนิดใดชนิดหนึ่งมากเกินไป นอกเหนือจากความมั่นคงทางพลังงานที่สามารถตอบสนองต่อความต้องการใช้งาน แต่ต่อมาแผน PDP 2018  และ PDP2018 ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 1 ซึ่งเป็นแผนที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ไม่ได้นำความมั่นคงทางพลังงานในมิติความหลากหลายของเชื้อเพลิงมาใส่ไว้ในแผน แต่มุ่งเน้นความมั่นคงทางพลังงานในระดับประเทศ และภูมิภาคที่ตอบสนองปริมาณความต้องการไฟฟ้าเพื่อรองรับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และกรณีเกิดเหตุวิกฤตด้านพลังงาน

ในส่วนของความมั่นคงทางพลังงานในมิติการคำนึงถึงผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม ถึงแม้ถ่านหินจะปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สูงกว่าก๊าซธรรมชาติประมาณ 2 เท่า ต่อการผลิตไฟฟ้า 1 หน่วย แต่การที่ไทยใช้ก๊าซธรรมชาติผลิตไฟฟ้าเป็นหลัก ทำให้ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ถูกปล่อยออกมาจากการผลิตไฟฟ้าที่ใช้ก๊าซธรรมชาติมากที่สุด เมื่อเทียบกับเชื้อเพลิงฟอสซิลอย่างถ่านหิน และน้ำมัน

ในทางกลับกัน ความมั่นคงทางพลังงานในมิติการใช้เทคโนโลยีที่ทันสมัยและมีประสิทธิภาพ ถึงแม้จะมีการกล่าวถึงการพัฒนาระบบสมาร์ทกริดอยู่ในแผน PDP ฉบับปัจจุบัน และประเทศไทยก็มีการจัดทำแผนแม่บทการพัฒนาระบบโครงข่ายสมาร์ทกริด พ.ศ. 2558 – 2579 ซึ่งตอนนี้อยู่ในช่วงแผนการพัฒนาระยะกลาง ปี 2565 – 2574 และเหลือเวลาอีกประมาณ 12 ปี ก็จะสิ้นสุดแผน แต่การดำเนินงานยังอยู่ในระดับโครงการนำร่องที่จังหวัดแม่ฮ่องสอน ทำให้เกิดเป็นข้อคำถามต่อการพัฒนาในอนาคต และการขยายผลไปยังพื้นที่อื่นๆ

เมื่อความมั่นคงทางพลังงานเป็นมากกว่าการสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่ม

ในยุคที่โลกกำลังเดือดและความยั่งยืนคือสิ่งที่ทุกประเทศต้องให้ความสำคัญ ความมั่นคงทางพลังงานจึงควรไปให้ไกลกว่าการเพิ่มกำลังการผลิตที่ผูกติดกับเชื้อเพลิงฟอสซิล อย่างไรก็ตาม ในร่างแผน PDP2024 ยังคงเดินหน้าวางแผนสร้างโรงไฟฟ้าฟอสซิล และซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนในประเทศเพื่อนบ้านเพิ่ม ภายใต้ตัวเลขพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าและเกณฑ์ชี้วัดระดับความมั่นคงของระบบไฟฟ้า หรือ LOLE 0.7 วัน/ปี ซึ่งอาจไปซ้ำเติมปัญหาการมีโรงไฟฟ้ามากเกินความจำเป็น โดยไม่พิจารณาถึงมิติอื่นๆ อย่างรอบคอบ ไม่ว่าจะเป็น

• ความเหมาะสมด้านราคาภายใต้โครงสร้างค่าไฟที่กำหนดให้ต้นทุนทุกอย่างถูกส่งผ่านไปยังผู้บริโภค
• ลดการพึ่งพาพลังงานจากต่างประเทศ ผลิตไฟฟ้าจากแหล่งพลังงานในประเทศเพิ่มขึ้น โดยมีการกระจายสัดส่วนเชื้อเพลิงอย่างเหมาะสม
• การพัฒนาเทคโนโลยีเพื่อช่วยให้การผลิตและใช้ไฟฟ้ามีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
• การผลิตไฟฟ้าที่คำนึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม

นอกจากนี้ จากการศึกษาการเปลี่ยนผ่านพลังงานไปสู่เป้าหมาย Net Zero ในประเทศไทย เวียดนาม อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ โดยโครงการ CASE (Clean, Affordable and Security for Southeast Asia) พบว่าทั้ง 4 ประเทศยังคงพึ่งพาและวางแผนใช้ก๊าซธรรมชาติต่อไป โดยนำไฮโดรเจนและแอมโมเนียมาเผาร่วมกับเชื้อเพลิงฟอสซิล รวมถึงใช้เทคโนโลยีดักจับและกักเก็บก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ (CCS) มาช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก แต่การใช้เทคโนโลยีเหล่านี้ไม่ช่วยทั้งในด้านการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อม และมีความเสี่ยงต้นด้านทุนที่เพิ่มสูงขึ้น

อีกทั้งได้เสนอว่า การเปลี่ยนผ่านพลังงานเพื่อไปสู่เป้าหมาย Net Zero จำเป็นต้องนิยามความมั่นคงพลังงานใหม่ โดยเปลี่ยนจากการให้ความสำคัญเรื่อง “การรักษาแหล่งพลังงานให้เพียงพอ” เป็น “การเพิ่มความยืดหยุ่นให้กับระบบพลังงาน” ทั้งในแง่การผลิตและใช้ไฟฟ้า ได้แก่ การเพิ่มสัดส่วนพลังงานหมุนเวียน การส่งเสริม Energy Efficiency การใช้เทคโนโลยีที่ใช้ไฟฟ้าขับเคลื่อนแทนการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล เช่น ใช้รถไฟฟ้าแทนรถน้ำมัน ความยืดหยุ่นถือเป็นรากฐานสำคัญของความมั่นคงทางพลังงานในยุคที่ต้องใช้พลังงานหมุนเวียนเพื่อทดแทนฟอสซิล และระบบสายส่งต้องมีการคำนึงถึงการกักเก็บไฟฟ้า การบริหารจัดการพลังงาน รวมถึงต้องเพิ่มพลังงานหมุนเวียนก็ในสัดส่วนที่มากกว่าแผนปัจจุบันของรัฐบาลจึงจะสามารถบรรลุเป้าหมาย Net Zero ได้

จากสถานการณ์และเงื่อนไขที่เปลี่ยนแปลงไป ถึงเวลาแล้วหรือยังที่ไทยควรเร่งทบทวนนโยบายพลังงาน ไปสู่ความมั่นคงทางพลังงานในมุมมองที่เปิดกว้างและหลากหลายมิติ เพื่อให้การเปลี่ยนผ่านพลังงานของประเทศยืนอยู่บนเส้นทางแห่งความมั่นคงทางพลังงานที่มีความหมายครอบคลุมถึงความมั่นคงของประชาชนและความยั่งยืนของโลกใบนี้ ไปพร้อมๆ กับการสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจใหม่ๆ ที่จะไม่ทำให้ไทยตกขบวนการพัฒนาบนเวทีโลก

รายการอ้างอิง

Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft. (2012). Smart grids: The energy system of the future. https://www.bdew.de/media/documents/Pub_20120601_Brochure_Smart-Grids-Germany.pdf

NewClimate Institute and Agora Energiewende. (2024). Navigating the Transition to Net-zero Emissions in Southeast Asia – Energy Security, the Role of Gaseous Energy Carriers and Renewables-based Electrification. https://caseforsea.org/post_knowledge/navigating-the-transition-to-net-zero-emissions-in-southeast-asia-energy-security-the-role-of-gaseous-energy-carriers-and-renewables-based-electrification/Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action. (n.d.). Smart grids. BMWK. https://www.bmwk.de/Redaktion/EN/Artikel/Energy/smart-grids.html