ความไม่จำเป็นของโครงการเขื่อนปากแบง

แม้แผน PDP ฉบับใหม่จะยังไม่ออกมา แต่ก็มีโครงการโรงไฟฟ้าที่มีสัญญาผูกพันไว้แล้วกำลังจะทยอยเข้าสู่ระบบ และจะส่งผลกระทบต่อสัดส่วนพลังงานและค่าไฟในอนาคตอย่างเลี่ยงไม่ได้ หนึ่งในนั้นก็คือ โครงการเขื่อนปากแบง ซึ่งเป็นโครงการโรงไฟฟ้าพลังน้ำตั้งอยู่บริเวณตอนบนของแม่น้ำโขง ทางเหนือของเมืองปากแบง แขวงอุดมไชย ทางตอนเหนือของประเทศ สปป.ลาว และห่างจากชายแดนไทย-ลาว ผาได 96 กม. มีกำลังการผลิตติดตั้ง 912 เมกะวัตต์ 

โดยเป็นการร่วมทุนกันระหว่าง บริษัทไชน่าต้าถัง โอเวอร์ซี อินเวสต์เมนต์ 51% และบริษัท กัลฟ์ เอ็นเนอร์จี ดีเวลลอปเมนท์ จำกัด (มหาชน) 49% มีมูลค่าการลงทุนทั้งสิ้นประมาณ 100,000 ล้านบาท สัญญาสัมปทาน 29 ปี โดยจะขายไฟให้แก่ประเทศไทย 897 เมกะวัตต์ ในราคาหน่วยละ 2.7129 บาท ซึ่งเซ็นสัญญาไปเมื่อวันที่ 11 ส.ค. 2566 ที่ผ่านมา คาดว่าจะสามารถปิดการจัดหาเงินกู้ได้ภายในปลายปี 2567 และใช้เวลาก่อสร้างประมาณ 8 ปี โดยมีกำหนดขายไฟฟ้าเข้าระบบในปี 2576 

ในช่วงเวลาที่ประเทศไทยไฟสำรองล้นเกิน ต้องการเปลี่ยนผ่านไปสู่พลังงานสะอาด เกิดปัญหาน้ำท่วมที่เชียงรายแทบทุกปี และน้ำในแม่น้ำโขงก็มีความความผันผวนสูง นำมาสู่คำถามที่สำคัญว่าโครงการเขื่อนปากแบง ยังมีความจำเป็นอยู่ไหม?

ประเทศไทยไฟล้น ภาคเหนือเองก็ใช้ไฟไม่มากอย่างที่คิด

เมื่อพิจารณาในระดับภูมิภาค ภาคเหนือซึ่งอยู่ที่ใกล้ตั้งของโครงการเขื่อนปากแบงและมีสายส่งพาดผ่าน ก็จะพบว่า ในปี 2567 ภาคเหนือมีปริมาณการใช้ไฟฟ้าอยู่ที่ 1,205.49 เมกะวัตต์ โดยแบ่งเป็นภาคครัวเรือนสูงที่สุด 463.91เมกะวัตต์ หรือคิดเป็น 38.48% รองลงมาก็คือภาคธุรกิจ 393.10 เมกะวัตต์ หรือคิดเป็น 32.61% ภาคอุตสาหกรรม 273.91 เมกะวัตต์ หรือคิดเป็น 22.72% อื่นๆ 59.77 เมกะวัตต์ หรือคิดเป็น 4.96% และ IPS (Independent Power Supply) ซึ่งก็คือ ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน ที่ผลิตไฟฟ้าเพื่อ ใช้เองในกิจการของตนเอง และ/หรือ ขายตรงให้ลูกค้า ภายในพื้นที่ของตนเอง โดยไม่ได้ขายเข้าระบบของการไฟฟ้า 14.80 เมกะวัตต์ หรือคิดเป็น 1.23% และ ในขณะที่กำลังการผลิตของโรงไฟฟ้า 14 โรง ที่อยู่ในภาคเหนือนั้นสูงถึง 2,887.23 เมกะวัตต์ มากกว่าการใช้ไฟฟ้าถึงสองเท่า ซึ่งทำให้เห็นว่าภาคหนือไม่ได้ขาดแคลนไฟฟ้าในขณะเดียวกันยังอยู่ในภาวะล้นเกินอีกด้วย

ไม่ใช่แค่ภาคเหนือที่ไฟล้น แต่เชียงรายก็ใช้ไฟแค่น้อยนิด

จากนั้นเมื่อพิจารณาในระดับจังหวัดเชียงราย ซึ่งเป็นจังหวัดที่อยู่ใกล้ที่ตั้งของโครงการเขื่อนปากแบงมากที่สุด อีกทั้งยังเป็นพื้นที่ที่จะได้รับผลกระทบจากการสร้างเขื่อนปากแบงตามการศึกษา EIA ก็จะพบว่าในปี 2567 มีปริมาณการใช้ไฟฟ้าอยู่ที่ 186.70 เมกะวัตต์ โดยแบ่งเป็น ภาคครัวเรือนสูงสุด 78.10 เมกะะวัตต์ หรือคิดเป็น 41.83% ภาคธุรกิจ 65.57 เมกะวัตต์ หรือคิดเป็น 35.12% ภาคอุตสาหกรรม 32.22 เมกะวัตต์ หรือคิดเป็น 17.26% อื่นๆ 10.47 เมกะวัตต์ หรือคิดเป็น 5.61% และ IPS 3 เมกะวัตต์ หรือคิดเป็น 0.18% ในขณะที่เมื่อเปรียบเทียบกับกำลังการผลิตตามสัญญาของเขื่อนปากแบงจะพบว่ามากกว่าการใช้ไฟฟ้าถึง 5 เท่า 

ดังนั้นจะเห็นได้ว่าโครงการเขื่อนปากแบง ไม่ได้ตอบโจทย์ ‘ความมั่นคงทางพลังงาน’ แต่อย่างใด เพราะปัจจุบันภาพรวมกำลังการผลิตไฟฟ้าไม่ว่าจะในระดับประเทศ หรือแม้แต่ในภาคเหนือเองล้วนแล้วแต่มีมากพอจนล้นเกินแล้วเมื่อเปรียบเทียบกับปริมาณการใช้ไฟฟ้า จึงไม่มีความจำเป็นจะต้องสร้างโครงการเขื่อนปากแบงเพิ่มอีก เพราะจะทำให้เกิดภาระค่าไฟเพิ่มขึ้นตามมาอีกด้วย 

ไม่จำเป็นต้องสร้างเขื่อนปากแบง เพราะแค่เขื่อนที่มีสัญญาซื้อขายไฟอยู่ก็ยังผลิตไฟเข้าระบบไม่เต็มศักยภาพ เพราะไฟล้นเกิน

นอกจากกำลังการผลิตไฟฟ้าที่ล้นเกินทั้งในระดับประเทศ หรือในระดับภาค ที่ทำให้ไม่จำเป็นต้องสร้างเขื่อนปากแบงแล้ว อีกหนึ่งประเด็นสำคัญที่ทำให้เห็นว่าโครงการเขื่อนปากแบง ไม่จำเป็นต้องสร้าง ก็คือเขื่อนที่มีสัญญาซื้อขายไฟกันอยู่ก็ยังผลิตไฟเข้าระบบไม่ตามเต็มศักยภาพ เพราะไฟล้นเกินอยู่แล้ว

ปัจจุบันประเทศไทยมีสัญญาซื้อขายไฟกับเขื่อนในลาวจำนวน 8 เขื่อน 4,461.6 เมกะวัตต์ (ไม่รวมการซื้อแบบสัญญา Non-Firm) และมีเขื่อนที่เซ็นสัญญาไปแล้วแต่ไฟยังไม่เข้าระบบอีก 4 เขื่อน รวม 3,407.3 เมกะวัตต์ ซึ่งเขื่อนปากแบงเป็น 1 ใน 4 เขื่อนนี้

จากข้อมูลจะเห็นได้ว่า ในปี 2567 ที่ผ่านมา ประเทศไทยซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนในลาวทั้ง 8 เขื่อนไม่เต็มตามสัญญาซื้อขายไฟเลยสักเขื่อน โดยซื้อเพียงแค่ 2,330.35 เมกะวัตต์ จาก 4,461.6 เมกะวัตต์ตามสัญญา เท่ากับว่ามีกำลังการผลิตที่ไม่เกิดขึ้นถึง 2,131.25 เมกะวัตต์ หรือมากกว่ากำลังการผลิตตามสัญญาของเขื่อนปางแบงถึง 2 เท่า นอกจากนี้ยังมีการซื้อไฟฟ้าเพิ่มจากเขื่อนในสัญญาแบบ Non Firm อีก 2 เขื่อน คือน้ำงึม 1 จำนวน 93.58 เมกะวัตต์ และเซเสด 15.79 เมกะวัตต์ รวม 109.36 เมกะวัตต์ 

ดังนั้นจะเห็นว่า ในขณะที่ประเทศไทยยังมีเขื่อนที่เซ็นสัญญาซื้อไฟฟ้าไปแล้วแต่มีการซื้อไฟฟ้าไม่เต็มตามกำลังการผลิตตามสัญญาสูงถึง 2,131.25 เมกะวัตต์  อีกทั้งในปี 2573 ก็จะมีไฟฟ้าจากเขื่อนหลวงพระบางที่เซ็นสัญญาซื้อขายไฟและสร้างเขื่อนไปแล้วอีก 1,400 เมกะวัตต์ จึงไม่จำเป็นจะต้องสร้างเขื่อนปากแบงซึ่งมีกำลังการผลิตตามสัญญาเพียง 897 เมกกะวัตต์เท่านั้น ให้เป็นภาระค่าไฟของประชนเพิ่มขึ้นไปอีก 

ประเทศไทยไฟล้น แต่กลับสร้างเขื่อนใหม่ซื้อไฟเพิ่มไปเรื่อยๆ อันเป็นสาเหตุให้ค่าไฟแพง 

ในปี 2536 รัฐบาลไทย และ สปป.ลาว มีการลงนามบันทึกความเข้าใจ เรื่องความร่วมมือด้านการพัฒนาไฟฟ้าในลาว รวม 5 ฉบับ โดยเริ่มจาก MOU ฉบับแรกเมื่อวันที่ 4 มิถุนายน 2536 กำหนดจะรับซื้อไฟฟ้าจำนวน 1,500 เมกะวัตต์ ฉบับที่สองเมื่อวันที่ 19 มิถุนายน 2539 ขยายการรับซื้อไฟฟ้าเป็น 3,000 เมกะวัตต์ ฉบับที่สามเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2549 ขยายการรับซื้อไฟฟ้าเป็น 5,000 เมกะวัตต์ ฉบับที่สี่เมื่อวันที่ 22 ธันวาคม 2550 ขยายการรับซื้อไฟฟ้าเป็น 7,000 เมกะวัตต์ ภายในปี 2558 และฉบับที่ห้า เมื่อวันที่ 1 มีนาคม พ.ศ.2565 ขยายความร่วมมือด้านไฟฟ้าไทย-ลาว จากกำลังการผลิต 9,000 เมกะวัตต์ เป็น 10,500 เมกะวัตต์

ปัจจุบันประเทศไทยซื้อไฟจากเขื่อนลาวทั้งจากสัญญาแบบ Non-Firm เช่น เซเสด หรือน้ำงึม 1 และสัญญาแบบ Firm อีก 8 เขื่อน รวมกำลังการผลิตตามสัญญา 4,461.6  เมกะวัตต์ ซึ่งจากข้อมูลจะพบว่า ในปี 2551-2552 เป็นช่วงที่การซื้อไฟจากเขื่อนลาวใกล้เคียงกับกำลังการผลิตตามสัญญา ซึ่งในตอนนั้นมีสองเขื่อนก็คือ เทินหินบุนและห้วยเฮาะ จากนั้นเมื่อเขื่อนน้ำเทิน 2 เริ่มเข้าระบบในปี 2553 จนถึงปี 2559 จะเห็นได้ว่าในขณะที่กำลังการผลิตตามสัญญาสูงขึ้น ปริมาณการซื้อไฟของไทยสูงขึ้น แต่ถึงอย่างนั้นก็ยังไม่ได้ซื้อไฟเต็มกำลังการผลิตตามสัญญา เนื่องด้วยปัญหาไฟล้นเกินของประเทศไทย

แต่ประเทศไทยก็ยังเซ็นสัญญาซื้อไฟจากเขื่อนลาวเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จะเห็นได้ว่าในปี 2562 ไทยทำสัญญาซื้อไฟจากเขื่อนลาวเพิ่มอีก 3 เขื่อนซึ่งก็คือ เซเปียน-เซน้ำน้อย น้ำเงี้ยบ 1 และไซยะบุรี ไม่พอในปี 2565 ยังทำสัญญาซื้อไฟเพิ่มอีก 1 เขื่อนนั่นก็คือ น้ำเทิน 1 แต่ในขณะเดียวกันจะเห็นว่าปริมาณการกำลังการผลิตที่ไม่เกิดขึ้นของเขื่อนลาวที่ไทยซื้อไฟนั้นกลับมากขึ้นเรื่อยๆ ยิ่งไปกว่านั้น ไทยกลับจ่ายเงินเพิ่มขึ้นเพื่อซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนสัญญาแบบ Non-Firm มาโดยตลอด ทั้งๆ ที่ไฟจากเขื่อนแบบสัญญา Firm นั้น ไม่เคยซื้อไฟเต็มตามกำลังการผลิตตามสัญญา 

การที่ประเทศไทยยังทำสัญญาซื้อไฟจากเขื่อนในลาวเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ แม้ไฟฟ้าจะล้นเกินจนไม่สามารถซื้อไฟเต็มกำลังการผลิตตามสัญญาได้ในแต่ละปี  อีกทั้งยังไปซื้อไฟจากเขื่อนแบบ Non-Firm ในลาวมาเพิ่มอีก สิ่งเหล่านี้ล้วนแล้วแต่ทำให้ค่าไฟเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ โดยที่สุดท้ายแล้วเราไม่ได้ไฟมาใช้ตามกำลังการผลิตตามสัญญาเลย ดังนั้นการที่ไทยยังจะซื้อไฟจากเขื่อนปากแบงเพิ่ม รวมไปถึงเขื่อนปากลาย และเซกอง 4A4B ในอนาคต ยิ่งไม่มีความจำเป็น และจะทำให้เกิดภาระค่าไฟที่เพิ่มขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ 

อีกประการหนึ่ง ระดับน้ำในแม่น้ำโขงที่ผันผวนอันเกิดมาจากทั้งเขื่อนแม่น้ำโขงของจีนที่ต้นน้ำ ที่กักและปล่อยน้ำจนทำให้ระดับน้ำไม่เป็นไปตามธรรมชาติ รวมไปถึงปรากฏการณ์เอลนิโญ่อันมีสาเหตุมาจากสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ทำให้หน้าแล้งน้ำในแม่น้ำโขงลดลงมาก จากรายงานบริษัทซีเคพาวเวอร์ ที่มีเขื่อนน้ำงึม 2 และเขื่อนไซยะบุรี กล่าวว่าผลิตไฟฟ้าลดลงเนื่องจากน้ำน้อย สอดคล้องกับตัวเลขการซื้อไฟจากเขื่อนในต่างประเทศของ กฟผ. ในช่วงหน้าร้อนที่ลดลงเช่นกัน ยิ่งตอกย้ำให้เห็นว่าเขื่อนอาจไม่ใช้แหล่งผลิตพลังงานที่มั่นคงอีกต่อไป 

ไม่ต่อสัญญาเขื่อนเก่า เน้นสร้างเขื่อนใหม่ ค่าไฟยิ่งเพิ่ม เพราะราคาซื้อไฟแพงขึ้น 

การซื้อไฟจากเขื่อน มักจะถูกเรียกว่าเป็นไฟสะอาดและถูก แต่ที่จริงแล้วเขื่อนเอง แม้จะไม่มีการเผาไหม้ก๊าซฟอสซิลดังเช่นโรงไฟฟ้าถ่านหินหรือโรงไฟฟ้าก๊าซ แต่การสร้างเขื่อนทำให้เกิดอ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่ ซึ่งมีการทับถมกันของซากพืชซากสัตว์จำนวนมากนั้น ทำให้เกิดการปล่อยก๊าซมีเทนจากอ่างเก็บน้ำ ส่งผลให้โลกร้อนมากกว่าคาร์บอนไดออกไซด์ถึง 80 เท่า และการปล่อยก๊าซมีเทนจากเขื่อนผลิตไฟฟ้าก็คิดเป็นสัดส่วน 5.2% ของการปล่อยก๊าซมีเทนโดยมนุษย์อีกด้วย

นอกจากนี้การสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ยังส่งผลต่อระบบนิเวศในแม่น้ำ ปลาและสัตว์น้ำลดลง เปลี่ยนแปลงการไหลของแม่น้ำตามธรรมชาติ ส่งผลให้เกิดน้ำเท้อ น้ำท่วม ดังเช่นที่เกิดขึ้นที่ จ.เชียงราย และในแถบจังหวัดที่ติดกับแม่น้ำโขง ในปี 2567 ที่ผ่านมา ซึ่งปริมาณน้ำในแม่น้ำโขงที่สูงจากทั้งพายุ ฝนตกหนักและการที่เขื่อนในต้นแม่น้ำโขงปล่อยน้ำ ทำให้แม่น้ำสาขาในแต่ละจังหวัดไม่สามารถระบายน้ำลงแม่น้ำโขงได้ จนเกิดการเอ่อล้นและท่วมในหลายพื้นที่ รวมไปถึงการสร้างเขื่อนยังสร้างผลกระทบต่อชีวิตผู้คน ทั้งประชาชนในพื้นที่ที่ต้องอพยพโยกย้ายออกจากพื้นที่ที่นำไปสร้างเขื่อน

ในเรื่อง ‘ราคาที่ถูก’ เราจะพบว่าสัญญาซื้อไฟจากเขื่อนในระยะหลังนั้นสูงขึ้นมาก เช่น เขื่อนหลวงพระบาง 2.84 บาทต่อหน่วย แพงกว่าเขื่อนระยะแรกที่อยู่ระหว่าง 1.70 บาทต่อหน่วย (น้ำเทิน 2) ถึง 2.10 บาทต่อหน่วย (น้ำงึม และเซเสด) และราคาซื้อไฟจากเขื่อนในลาวระยะหลังมีราคาใกล้เคียงและอาจจะแพงกว่าโครงการพลังงานแสงอาทิตย์ที่มีระบบกักเก็บพลังงาน (แบตเตอรี) ในประเทศ ที่มีราคาเพียง 2.83 บาทต่อหน่วยเสียอีก 

ไม่เพียงแค่นั้น จากรายงานวิจัย Thailand: Turning Point for a Net-Zero Power Grid โดย BloombergNEF ยังชี้ให้เห็นว่าโรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ที่ติดตั้งพร้อมแบตเตอรี่เก็บไฟ 4 ชั่วโมง มีต้นทุนต่อหน่วยของการผลิตไฟฟ้าตลอดอายุการใช้งาน (LCOE) อยู่ที่ 2.87 บาท/หน่วย และในปี 2573 อยู่ที่ 2.04 บาท/หน่วย และในปี 2593 จะอยู่ที่ 1.38 บาท/หน่วย ซึ่งจะเห็นได้ว่าพลังงานหมุนเวียนอย่างพลังงานแสงอาทิตย์ที่ติดตั้งพร้อมแบตเตอรี่ราคาถูกลงเทียบเท่าไฟฟ้าจากเขื่อนแล้ว อีกทั้งในอนาคตยังจะถูกลงเรื่อยๆ ในขณะที่ราคาไฟฟ้าจากเขื่อนในลาวกลับสูงขึ้นเรื่อยๆ และไม่มีความมั่นคงอีกต่อไปแล้ว 

นอกจากนี้ยังพบว่า กบง. มีมติไม่ต่อสัญญาเขื่อนห้วยเฮาะ ซึ่งราคาซื้อไฟเพียง 2.14 ต่อหน่วย และน้ำเทิน 2 ซึ่งราคาซื้อไฟเพียง 1.7 บาทต่อหน่วย ทำให้ต้องสร้างเขื่อนใหม่และมีราคาซื้อไฟแพงกว่าเดิม ทั้งๆ ที่เขื่อนห้วยเฮาะและน้ำเทิน 2 มีกำลังการผลิตรวมกันถึง 1,074 เมกะวัตต์ 

จากข้อมูลทั้งหมดจะเห็นได้ว่า การสร้างเขื่อนปากแบง หรือเขื่อนขนาดใหญ่อื่นใดในแม่น้ำโขงไม่มีความจำเป็นอีกต่อไปแล้ว เพราะรังแต่จะสร้างผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม และทำให้ค่าไฟสูงขึ้นจากราคาซื้อไฟที่แพงมากขึ้น และสุดท้ายไฟก็ล้นจนเกินจน จนทำสัญญาซื้อไฟจากเขื่อนมาก็ไม่ได้เอาไฟมาใช้อยู่ดี