ปองภพ ดั่นสมานฉันท์ชัย
แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ หรือที่หลายคนเรียกว่าแผน PDP (Power Development Plan) คือแผนแม่บทในการจัดหาไฟฟ้าเข้าสู่ระบบ เพื่อให้ประเทศไทยมีไฟฟ้าเพียงพอต่อความต้องการใช้งานในแต่ละพื้นที่และครอบคลุมทุกภาคส่วน ไม่ว่าจะเป็นภาคอุตสาหกรรม ภาคธุรกิจ ภาคครัวเรือน และภาคการเกษตร
เราจึงอยากพาทุกคนมาสำรวจความเป็นมาของแผน PDP ว่ามีที่มาอย่างไรและเปลี่ยนแปลงไปอย่างไรบ้างในแต่ละช่วงเวลาที่ผ่านมา
จุดเริ่มต้นของแผน PDP
แผน PDP เริ่มต้นขึ้นในปี 2530 ซึ่งเป็นช่วงที่ประเทศไทยได้ก้าวเข้าสู่ห้วงเวลาแห่งการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างก้าวกระโดด หลังการขุดพบก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยและเริ่มผลิตก๊าซในเชิงพาณิชย์ครั้งแรกเมื่อปี 2524 ทำให้ประเทศไทยสามารถพึ่งพาก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงหลักในการผลิตไฟฟ้า จนนำไปสู่การขยายตัวของภาคอุตสาหกรรมในประเทศไทยโดยเฉพาะบริเวณพื้นที่ภาคตะวันออก ภายใต้โครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลตะวันออก หรือ “อีสเทิร์นซีบอร์ด” ส่งผลให้เศรษฐกิจของประเทศเติบโตอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา ดังวลีของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ นายกรัฐมนตรีในเวลานั้น ที่ได้กล่าวไว้ว่า “นับจากนี้ประเทศไทยจะพัฒนาก้าวหน้าและโชติช่วงชัชวาล”1
ผลจากการที่ประเทศไทยมีการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างก้าวกระโดด ทำให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าขยายตัวขึ้นอย่างต่อเนื่องตามไปด้วย การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ซึ่งเป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจที่ทำหน้าที่ผลิต จัดหา และจำหน่ายไฟฟ้าให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าทั้งประเทศในขณะนั้น ได้จัดทำแผน PDP ฉบับแรกขึ้นภายใต้ชื่อ “แผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของ กฟผ. พ.ศ. 2530–2335” เพื่อเป็นแผนรองรับความต้องการใช้ไฟฟ้าของประเทศที่สูงขึ้นในอนาคต โดยมีคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) และสำนักงานนโยบายพลังงานแห่งชาติ (สพช.) ทำหน้าที่ดูแลและกำหนดนโยบายการบริหารพลังงานของประเทศ
แผน PDP หลังการเข้ามามีบทบาทของเอกชน
ในช่วงเวลาที่แผน PDP ฉบับแรกประกาศใช้ ประเทศไทยมีความต้องการใช้ไฟฟ้ามากขึ้นเรื่อยๆ รัฐบาลจึงมีแนวคิดในการส่งเสริมให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาทในการผลิตและขายไฟฟ้าให้ กฟผ. โดยมีการจัดทำระเบียบการรับซื้อไฟฟ้าจากภาคเอกชน รวมทั้งศึกษาความเหมาะสมในการกำหนดหลักเกณฑ์ให้ภาคเอกชนเข้ามาแข่งขันลงทุน และก่อสร้างโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ด้วยวิธีประกวดราคาเพื่อช่วยลดภาระการลงทุนของภาครัฐ
ต่อมา กฟผ. ได้ประกาศรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายเล็กหรือ SPP (Small Power Producer) เป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 30 มีนาคม 2535 และได้ประกาศรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่หรือ IPP (Independent Power Producer) เป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 ธันวาคม 2537
กระทั่งปี 2543 รัฐบาลของนายชวน หลีกภัย ได้จัดตั้งตลาดกลางในการซื้อขายไฟฟ้า (Power Pool) และมีการปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าโดยให้กิจการของ กฟผ. ให้ดำเนินงานในรูปแบบของบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชน ผ่านการประกาศใช้ พ.ร.บ. ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ที่มุ่งให้โรงไฟฟ้าเดิมของ กฟผ. สามารถเข้าแข่งขันในตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้าได้ ซึ่งทั้งหมดส่งผลให้ภาคเอกชนก้าวขึ้นมามีบทบาทนำในการผลิตไฟฟ้าเข้าสู่ระบบไฟฟ้าของประเทศไทยมากยิ่งขึ้น
แผน PDP ภายใต้การเกิดขึ้นของกระทรวงพลังงาน
ในปี 2545 ภายใต้รัฐบาลนายทักษิณ ชินวัตร มีแนวนโยบายปฏิรูประบบราชการของประเทศไทย เพื่อพัฒนาการทำงานของหน่วยงานราชการให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยยุบหน่วยงานที่ไม่จำเป็น เพื่อลดขั้นตอนการทำงานที่ซ้ำซ้อน และจัดตั้งหน่วยงานใหม่อีกหลายหน่วยงานเพื่อให้มีภารกิจที่ชัดเจนขึ้น หนึ่งในนั้นคือการจัดตั้งกระทรวงพลังงานเพื่อบริหารกิจการที่เกี่ยวข้องกับระบบพลังงานของประเทศไทย พร้อมกับโอนย้ายสำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (สพช.) มาสังกัดกระทรวงพลังงาน และได้เปลี่ยนชื่อเป็นสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.)
แผน PDP 2004 เป็นแผนฉบับแรกที่ประกาศใช้ภายหลังการจัดตั้งกระทรวงพลังงาน และยังเป็นแผนฉบับแรกที่ได้รับการเปลี่ยนชื่อเป็น “แผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย” อย่างไรก็ตามแผน PDP2004 ยังคงจัดทำโดย กฟผ. กระทั่งมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 กระทรวงพลังงานจึงเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดทำแผน PDP ตั้งแต่แผน PDP2010 ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 3 เป็นต้นมา
การส่งเสริมบทบาทของเอกชนในการผลิตไฟฟ้า ส่งผลให้ กฟผ. ลดบทบาทในฐานะผู้ผลิตไฟฟ้าลง และปรับเปลี่ยนบทบาทมาเป็นผู้ซื้อไฟฟ้าจากภาคเอกชนแทน พร้อมกับเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าและเพิ่มบทบาทในฐานะผู้ผลิตไฟฟ้ามากเรื่อยๆ กระทั่งเอกชนมีบทบาทนำในการผลิตไฟฟ้าเข้าสู่ระบบของประเทศในท้ายที่สุด จึงส่งผลให้แผน PDP ซึ่งเป็นแผนแม่บทในการจัดหาไฟฟ้าตั้งแต่แผน PDP2004 เป็นต้นมา เสมือนว่าเป็นแผนการจัดหาไฟฟ้าโดยซื้อจากภาคเอกชนเป็นหลัก
เห็นได้จากสัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าในระบบของ กฟผ. ในช่วง 20 กว่าปีที่ผ่านมา พบว่า โรงไฟฟ้าของ กฟผ. ในปี 2565 เพิ่มขึ้นจากปี 2544 เพียง 1,920 เมกะวัตต์ ขณะที่โรงไฟฟ้าจากการทำสัญญาซื้อขายไฟกับเอกชนรายใหญ่และเล็กมีจำนวนเพิ่มขึ้นรวมกันกว่า 19,250 เมกะวัตต์ มากกว่าของ กฟผ. ถึง 10 เท่า และยังไม่นับรวมกำลังการผลิตจากการซื้อไฟฟ้าจากต่างประเทศซึ่งเพิ่มขึ้นจากปี 2544 อีกกว่า 5,895 เมกะวัตต์ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นโรงไฟฟ้าและเขื่อนในประเทศเพื่อนบ้านที่เกิดจากการร่วมลงทุนของบริษัทเอกชนจากประเทศไทยเช่นเดียวกัน
ปัจจุบัน (ข้อมูล ณ วันที่ 30 มิถุนายน 2567) กำลังการผลิตของ กฟผ. มีสัดส่วน 32.06% ขณะที่สัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าเอกชนคิดเป็น 55.64 % ของสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าในระบบทั้งหมด โดยแบ่งเป็นโรงไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ (IPP) 37.41% และโรงไฟฟ้าเอกชนรายเล็ก (SPP) 18.25% สัดส่วนที่เหลือเป็นการซื้อไฟฟ้าจากต่างประเทศ 12.3%
เกือบ 4 ทศวรรษที่ผ่านมา เราได้เห็นความเปลี่ยนแปลงมากมายของแผน PDP ตั้งแต่การเริ่มจัดทำแผนโดย กฟผ. สู่การถ่ายโอนความรับผิดชอบแก่กระทรวงพลังงาน รวมถึงการมีบทบาทนำของภาคเอกชนในผลิตไฟฟ้าเข้าสู่ระบบ คำถามที่สำคัญข้อหนึ่งจากการย้อนรอยแผน PDP ที่ผ่านๆ มา คือ “บทบาทของประชาชนอยู่ตรงไหน?” ในการกำหนดทิศทางการจัดหาพลังงานไฟฟ้าของประเทศไทย เพราะเกือบ 4 ทศวรรษที่ผ่านมาเราเห็นเพียงการถ่ายโอนบทบาทผู้ผลิตไฟฟ้าจากภาครัฐสู่ภาคเอกชน แต่ในวาระที่ “ค่าไฟแพง” ถูกพูดถึงมากขึ้นเรื่อยๆ ในปัจจุบัน ภายใต้การส่งผ่านต้นทุนทุกอย่างถูกส่งมายังผู้บริโภคผ่านบิลค่าไฟ การวางแผนให้มีโรงไฟฟ้าจากภาคเอกชนจึงถูกตั้งคำถามจากสังคมมากขึ้น
เราทุกคนในฐานะประชาชนอาจจะต้องกลับมาตั้งคำถามต่อการจัดทำแผน PDP ไปจนถึงร่วมกันผลักดันให้ “ประชาชน” มีที่ทางและอำนาจในการกำหนดทิศทางพลังงานของประเทศในอนาคตหรือไม่?
รายการอ้างอิง
Thairath Money. (27 มีนาคม 2566). ก.พลังงานโต้สำรองไฟฟ้า 60%. Thairath Money. https://www.thairath.co.th/money/economics/thailand_econ/2663986
กองบริหารสื่อองค์การ ฝ่ายสื่อสารและประชาสัมพันธ์องค์การ กฟผ. กำลังผลิตตามสัญญาของระบบ. EGAT (30 มิถุนายน 2567). https://www.egat.co.th/home/statistics-all-latest/
มรกต ลิ้มตระกูล (ผู้เรียบเรียง). (2546). โครงการศึกษาวิจัยและจัดทำประวัติการพัฒนาพลังงานของประเทศไทย ชุดที่ 4 (เล่มที่ 6) ประวัตินโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและการเปิดเสรีด้านพลังงาน. กรุงเทพฯ: บริษัท เบอร์รา จำกัด
สฤณี อาชวานันทกุล. (2 เมษายน 2567). ความไม่เป็นธรรมของค่าไฟ. Just Pow. https://justpow.co/article-unfair-electricity-bill/
- พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ได้กล่าวไว้เมื่อวันที่ 12 กันยายน 2524 ในพิธีเปิดวาล์วก๊าซส่งก๊าซธรรมชาติ ณ สถานีส่งก๊าซชายฝั่งระยอง หนังสือพิมพ์ทุกฉบับต่างพาดหัวข่าวด้วยวลี “โชติช่วงชัชวาล” ที่มา https://thaipublica.org/2019/05/ptt-pr-27-52562 ↩︎
บทความยอดนิยม
