สฤณี อาชวานันทกุล
หัวหน้าโครงการวิจัย แนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทย (Fair Finance Thailand)
หลังจากที่รอคอยกันมานานถึง 6 ปี ในที่สุด ในเดือนมิถุนายน 2567 “แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ” ฉบับใหม่หรือ PDP2024 ที่เป็นหนึ่งในห้าแผนของแผนพลังงานชาติหรือ National Energy Plan: NEP (ซึ่งประกอบด้วยห้าแผนคือ Gas Plan, Oil Plan, AEDP, EEP, and PDP) ก็กำลังจะคลอดออกมาบังคับใช้จริงภายในปี พ.ศ. 2567 ซึ่งแผนนี้จะมีผลผูกพันผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วประเทศ รวมทั้งเราๆ ท่านๆ ในฐานะประชาชน (ผู้ไม่ค่อยมีทางเลือก)
สถานการณ์โลกและไทยเปลี่ยนไปมากมายในเวลา 6 ปี ที่กั้นกลางระหว่าง PDP ฉบับก่อนหน้านี้คือ PDP2018 กับร่างแผน PDP2024 ผู้เขียนเห็นว่าสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปมากที่สุดเกี่ยวกับ ‘โรงไฟฟ้าพลังน้ำ’ ซึ่งคณะผู้จัดทำแผน PDP2024 ยังนับเป็นส่วนหนึ่งของ “พลังงานหมุนเวียน” และ “พลังงานสะอาด” คือสถานการณ์ต่อไปนี้
1. อากาศแปรปรวนจากภาวะโลกรวนซึ่งยกระดับเป็นวิกฤติโลกเดือด (global boiling) ส่งผลให้โรงไฟฟ้าพลังน้ำมีความเสี่ยงสูงกว่าเดิมมากที่จะผลิตกระแสไฟฟ้าได้น้อยลง รายงานศึกษาผลกระทบจากภาวะโลกรวนต่อโรงไฟฟ้าพลังน้ำในเอเชียใต้และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ปี 2021 ขององค์การพลังงานระหว่างประเทศ (International Energy Agency: IEA) คาดการณ์ว่าอุณหภูมิเฉลี่ยที่ร้อนขึ้น ธารน้ำแข็งละลายในเทือกเขาหิมาลัย (ต้นธารของแม่น้ำโขง แม่น้ำสายหลักที่ไทยรับซื้อไฟฟ้าข้ามพรมแดนจากลาว) ประกอบกับอากาศที่ผันผวนรุนแรงกว่าเดิมมาก จะส่งผลให้หน่วยไฟฟ้าที่ผลิตได้จริง (capacity factor) ของโรงไฟฟ้าพลังน้ำในลาวและไทยลดลงถึง 7% และ 8% ตามลำดับ ระหว่างปี ค.ศ. 2060-2099 ในฉากทัศน์ที่อุณหภูมิเฉลี่ยโลกเพิ่มขึ้นไม่เกิน 2 องศาเซลเซียส และจะลดลงถึง 11% ในทั้งสองประเทศ ถ้าหากอุณหภูมิเฉลี่ยโลกเพิ่มขึ้นสูงกว่า 4 องศาเซลเซียส ภายในช่วงเวลาเดียวกัน
2. ผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมจากการสร้างเขื่อนจำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ กว่าสิบแห่งในแม่น้ำโขงสายประธาน (และนับร้อยแห่งในแม่น้ำสาขา) ตั้งแต่ต้นน้ำในจีนเริ่มปรากฏเป็นรูปธรรม ผลการวิเคราะห์ในรายงาน Mekong Dam Monitor ประจำปี 2022-2023 ของสถาบันวิจัย Stimson Center พบว่า โรงไฟฟ้าพลังน้ำคือสาเหตุหลักของการเปลี่ยนแปลงการไหลของกระแสน้ำในฤดูแล้ง โดยข้อมูลชี้ชัดว่าเขื่อนที่มีอ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่มีการปล่อยน้ำในฤดูแล้งเพื่อผลิตไฟฟ้า ส่งผลให้กระแสน้ำผันผวนผิดปกติมาก ตัวอย่างผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมมีอาทิ ป่าไม้ในกัมพูชาล้มตายขนานใหญ่จากระดับน้ำที่สูงผิดปกติ และน้ำโขงแล้งผิดปกติในอำเภอเชียงแสน จังหวัดเชียงราย ซึ่งรายงานพบว่าเขื่อนในจีนส่งผลให้กระแสน้ำในฤดูน้ำหลากลดลงมากถึง 62% ในปี 2021
นอกจากนี้ ผลการศึกษายังพบด้วยว่า เขื่อนขนาดใหญ่ในลาวอาจส่งผลให้น้ำในแม่น้ำโขงลดลง 20% ในฤดูฝน ขณะเดียวกันก็เพิ่มน้ำในฤดูแล้งได้มากถึง 60% การทำงานของโรงไฟฟ้าพลังน้ำเหล่านี้ไม่เพียงแต่ส่งผลกระทบอย่างมหันต์ต่อการไหลของตะกอน ระบบนิเวศและและพันธุ์ปลาน้ำจืดเท่านั้น แต่ยังคุกคามวิถีชีวิตของคนหลายสิบล้านคนในลุ่มน้ำโขงตอนล่างที่พึ่งพาแม่น้ำโขงในการทำประมงและการเกษตร งานวิจัยจำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ เช่นงานชิ้นหนึ่งในปี 2020 ชี้ว่าเขื่อนขนาดใหญ่ในแม่น้ำโขงส่งผลให้ตะกอนบริเวณดินดอนปากแม่น้ำโขงในเวียดนาม อู่ข้าวอู่น้ำสำคัญของสี่ประเทศลุ่มน้ำโขงรวมทั้งไทย ลดลงมากกว่า 74%
ผลกระทบและความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นเหล่านี้ทำให้การนิยามโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ในลาวว่า ‘พลังงานสะอาด’ หรือ ‘พลังงานหมุนเวียน’ ดูเป็นการ ‘ฟอกเขียว’ (greenwash) มากขึ้น เพราะโรงไฟฟ้าพลังน้ำหลายแห่งอ้างว่า ‘สะอาด’ เพียงเพราะปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์น้อยกว่าโรงไฟฟ้าเชื้อเพลิงฟอสซิลอย่างถ่านหินหรือก๊าซมาก แต่ในความเป็นจริงเขื่อนและอ่างเก็บน้ำทั่วโลกปล่อยก๊าซมีเทน (ก๊าซเรือนกระจกที่อันตรายกว่าคาร์บอนไดออกไซด์ 80 เท่า แต่อยู่ในชั้นบรรยากาศไม่นานเท่า) สูงถึง 22 ล้านตันต่อปี (ปริมาณนี้เท่ากับต้องปลูกป่าเพื่อดูดซับราว 1,400 ล้านไร่) อีกทั้งยังสุ่มเสี่ยงที่จะสร้างผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างกว้างขวางดังสรุปข้างต้น
3. เศรษฐกิจไทยวัดโดยการเติบโตของผลผลิตมวลรวมประชาชาติหรือจีดีพี หดตัวลงมากกว่า 6.1% ในปี 2563 เนื่องจากผลกระทบอย่างรุนแรงของโรคระบาดโคโรนาไวรัส หรือโควิด-19 และหลังจากนั้นจนถึงกลางปี 2567 เศรษฐกิจยังเติบโตอย่างอ่อนแอ แต่ค่าไฟฟ้ายังอยู่ในระดับสูงเมื่อเทียบกับค่าครองชีพ ส่วนหนึ่งจากการพึ่งพาก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) นำเข้าในระดับสูงในช่วงที่รัสเซียบุกยูเครนซึ่งส่งผลให้ราคา LNG ถีบตัวขึ้นอย่างมาก ส่งผลให้ทั้งภาคประชาชนและเอกชนเรียกร้องการปฏิรูปโครงสร้างพลังงาน และเรียกร้องการมีส่วนร่วมในการจัดทำแผน PDP อย่างใกล้ชิดมากกว่าที่แล้วมาในอดีต
4. ‘ความไม่มั่นคงทางพลังงาน’ ที่ชัดเจนจากการพึ่งพา LNG นำเข้า ก๊าซธรรมชาติจากเมียนมา ตลอดจนการรับซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนขนาดใหญ่ในลาว ซึ่งอย่างหลังนี้มีแนวโน้มจะเจอความเสี่ยงจากประเด็นภูมิรัฐศาสตร์มากขึ้นด้วย เช่น อิทธิพลมหาศาลของจีนต่อลาว (จีนเป็นเจ้าของเขื่อนทุกแห่งในลุ่มน้ำโขงตอนบน) และการ ‘งัดข้อ’ ระหว่างจีนและสหรัฐอเมริกา – ความไม่มั่นคงนี้ส่งผลให้ไม่มีเหตุผลใดๆ ที่ผู้จัดทำร่างแผน PDP จะไม่พยายามลดการพึ่งพาไฟฟ้าหรือเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าจากต่างประเทศ โดยหันมาเน้นแหล่งพลังงานหมุนเวียนในประเทศที่งานวิจัยมากมาย อาทิ งานวิจัยปี 2022 ของโครงการ CASE นำเสนออย่างชัดเจนว่า ไทยมีศักยภาพการผลิตเพียงพอ โดยเฉพาะพลังงานแสงอาทิตย์ ลม และชีวมวล ซึ่งทั้งหมดนี้สามารถทำให้พลังงานหมุนเวียนในไทยมีสัดส่วนถึง 80% ของไฟฟ้าทั้งระบบภายในปี 2050 – ปีเป้าหมายของการประกาศการบรรลุการปล่อยคาร์บอนสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero) ของประเทศส่วนใหญ่ในโลก
5. ราคาไฟฟ้าของโรงไฟฟ้าพลังน้ำโครงการใหม่ๆ ในลาวที่ไทยประกาศว่าจะรับซื้อ แพงกว่าโรงไฟฟ้าพลังน้ำรุ่นเก่าๆ ค่อนข้างมาก โดยจากข้อมูลประมาณการค่าซื้อไฟฟ้าของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) งวดพฤษภาคม – สิงหาคม 2567 ราคาไฟฟ้าของเขื่อนลาวที่เริ่มจ่ายไฟเข้าระบบก่อนปี 2018 (ปีแรกของการใช้แผน PDP2018) อยู่ระหว่าง 1.70 บาทต่อหน่วย (น้ำเทิน 2) ถึง 2.10 บาทต่อหน่วย (น้ำงึม และเซเสด) ในขณะที่โครงการโรงไฟฟ้าพลังน้ำในลาวที่เริ่มจ่ายไฟฟ้าเข้าระบบหลังปี 2018 เป็นต้นมา มีราคาระหว่าง 2.08 บาทต่อหน่วย (ไซยะบุรี) ถึง 2.82 บาทต่อหน่วย (น้ำเทิน 1)
ราคาไฟฟ้าสูงกว่านั้นอีกสำหรับโครงการในลาวที่ยังไม่เริ่มก่อสร้างหรืออยู่ระหว่างการก่อสร้าง แต่ทางการไทยอนุมัติอัตราค่าไฟฟ้าแล้ว ยกตัวอย่างเช่น โครงการหลวงพระบางจะได้ค่าไฟสูงถึงประมาณ 2.84 บาท/หน่วย กำหนดจ่ายไฟเข้าระบบในเดือนมกราคม 2573 และโครงการปากแบง 2.92 บาท/หน่วย กำหนดจ่ายไฟเข้าระบบในเดือนมกราคม 2576
น่าสังเกตว่าอัตราค่าไฟฟ้าของโครงการเขื่อนลาวทั้งสองนั้น แพงกว่า อัตราค่าไฟฟ้า Feed-in-Tariff (FiT) ที่คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ประกาศใช้สำหรับโครงการพลังงานแสงอาทิตย์แบบติดตั้งบนพื้นดิน 2.17 บาทต่อหน่วย ขนาดโครงการพลังงานแสงอาทิตย์ที่มีระบบกักเก็บพลังงาน (แบตเตอรี) ยังมีอัตราค่าไฟเพียง 2.83 บาทต่อหน่วย – น่าสังเกตด้วยว่าอัตราค่าไฟแบบ FiT ดังกล่าวนี้ใช้ในการประกาศคัดเลือกผู้ผลิตพลังงานหมุนเวียน ซึ่งอัตรานี้ก็ดึงดูดบริษัทจำนวนมาก ดังนั้นจึงน่าเชื่อว่าหากรัฐเปิดให้ผู้ผลิตพลังงานหมุนเวียนเสนอราคาประมูลอย่างเสรี อัตราค่าไฟฟ้าที่ได้จริงน่าจะต่ำกว่านี้อีกมาก
ข้อเท็จจริงทั้ง 5 ข้อที่สะท้อนการเปลี่ยนแปลงสำคัญๆ เกี่ยวกับโครงการไฟฟ้าพลังน้ำในลาว ระหว่าง PDP2018 กับร่าง PDP2024 ดังที่ผู้เขียนกล่าวถึงข้างต้นนั้น ควรทำให้เราคาดหวังว่า ร่าง PDP2024 จะเพิ่มสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนในประเทศโดยเฉพาะแสงอาทิตย์ ลม ก๊าซชีวภาพ และชีวมวล ถ้ายังให้ที่ทางกับไฟฟ้าพลังน้ำในต่างประเทศ ก็ควรเลือกต่ออายุสัญญารับซื้อไฟฟ้าจากโครงการเก่า เนื่องจากมีราคาถูกกว่า และผลกระทบสะสมด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมย่อมน้อยกว่าผลกระทบจากโครงการสร้างใหม่ แทนที่จะรับซื้อจากโครงการใหม่ที่แพงกว่าและสุ่มเสี่ยงที่จะสร้างผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมสูงกว่า ไม่นับความเสี่ยงที่กระแสไฟฟ้าที่ผลิตได้จริงจะลดลงจากภาวะโลกเดือดที่รุนแรงขึ้นเรื่อยๆ
แต่สิ่งที่ปรากฏในเอกสารร่าง PDP2024 ฉบับรับฟังความคิดเห็น กลับตรงกันข้ามกับความคาดหวัง โดยร่าง PDP2024 ระบุว่าจะมีการ “ซื้อไฟฟ้าจากต่างประเทศ” เพิ่มอีก 3,500 เมกะวัตต์ ซึ่งแน่นอนว่าหมายถึงโครงการไฟฟ้าพลังน้ำใหม่ๆ ในลาว ซึ่งตัวเลขนี้น่าจะอนุมานได้ว่าจะไม่มีการต่ออายุสัญญารับซื้อไฟฟ้าโครงการเก่าเลย ทั้งที่การต่ออายุสัญญาโครงการเก่าเป็นเรื่องที่ควรทำด้วยเหตุผลข้างต้น และข้อเท็จจริงคือที่ผ่านมา กฟผ. กับลาวก็มีการปรับสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างกันอยู่เนืองๆ โดย ผู้ว่าฯ กฟผ. ประกาศในปี 2018 ด้วยซ้ำไปว่า “การปรับปรุงสัญญาเป็นปีต่อปี จะเป็นบรรทัดฐานสำหรับการคิดค่าไฟฟ้าของโรงไฟฟ้าเก่าแห่งอื่นๆ ที่หมดอายุสัญญาเดิมแล้ว และเป็นส่วนหนึ่งของการเปลี่ยนแปลงในโอกาสครบรอบ 50 ปีสายส่งไทยและลาว”
ยังไม่นับว่าความเสี่ยงต่างๆ จากการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ที่เพิ่มพูนขึ้นในยุคโลกเดือด ดังที่ผู้เขียนสรุปข้างต้น อาจทำให้โครงการเขื่อนขนาดใหญ่บางโครงการเกิดขึ้นไม่ได้ ขณะที่โครงการเก่าบางโครงการก็อาจถูกรื้อถอน (decommission) ดังที่เกิดขึ้นมาแล้วมากมายในต่างประเทศ (เฉพาะสหรัฐอเมริกาประเทศเดียวมีการรื้อถอนเขื่อนไปแล้วมากกว่า 2,000 แห่ง ระหว่างปี 1912 และ 2023)
ร่าง PDP2024 ควรเป็นโอกาสอันดีให้เราลดการพึ่งพาพลังงานจากต่างประเทศ เน้นเพิ่มแหล่งพลังงานหมุนเวียนในประเทศเพื่อเพิ่มความมั่นคงทางพลังงานและมุ่งหน้าสู่ Net Zero อย่างจริงจัง อีกทั้งยังลดต้นทุนค่าไฟฟ้าในยุคที่แม้แต่ราคารัฐกำหนดเองของแสงอาทิตย์บวกแบตเตอรี่ยังถูกว่าเขื่อนลาว และลดความเสี่ยงจากวิกฤติโลกเดือด
กลับกลายเป็นว่าคนไทยต้องจ่ายแพงกว่า มีความมั่นคงทางพลังงานน้อยกว่า และรับความเสี่ยงจากผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน รวมถึงความเสี่ยงที่จะได้ไฟฟ้าผลิตจริงน้อยกว่าแผนเนื่องจากภาวะโลกรวน
ด้วยเหตุนี้ผู้เขียนจึงสรุปว่า การใส่โรงไฟฟ้าพลังน้ำในลาวเข้ามาอีก 3,500 เมกะวัตต์ ที่ ‘งอก’ ขึ้นมาโดยไม่จำเป็นและไร้เหตุผลในร่าง PDP2024 คือการ ‘หมกเม็ด’ ที่ไม่โปร่งใสและน่าสงสัยอย่างยิ่งถึงเจตนาที่แท้จริงของผู้ร่างแผน PDP2024
กลบเกลื่อนให้เรามองไม่เห็นทางเลือกการผลิตพลังงานที่เสี่ยงน้อยกว่า ถูกกว่า และมั่นคงกว่า – ภายใต้ถ้อยคำสวยหรู ‘พลังงานสะอาด’
บทความยอดนิยม
