ข้อเสนอเชิงนโยบาย : การกำกับดูแลและป้องกันผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม กรณีโรงไฟฟ้าขยะมูลฝอย

โดย สุภาภรณ์ มาลัยลอย ผู้จัดการมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW))

ปัญหา

ภายหลังการรัฐประหารปี 2557 รัฐบาล คสช. กำหนดให้การจัดการขยะมูลฝอยเป็น “วาระแห่งชาติ” โดยจัดทำ Roadmap การจัดการขยะมูลฝอยและของเสียอันตราย ซึ่งเน้นการกำจัดขยะด้วยการแปรรูปเป็นพลังงาน (Waste-to-Energy: WtE) ตั้งเป้าหมายให้มีโรงไฟฟ้าขยะกระจายอยู่ทั่วประเทศเพื่อแก้ปัญหาขยะล้นเมืองและสร้างความมั่นคงทางพลังงาน จึงได้ออกคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 4/2559 โดยมีสาระสำคัญคือ ยกเว้นการบังคับใช้ผังเมืองรวมสำหรับกิจการ 5 ประเภท คำสั่งนี้ส่งผลให้โครงการโรงไฟฟ้าขยะสามารถขออนุญาตตั้งอยู่ในพื้นที่ประเภทใดก็ได้ แม้ว่าพื้นที่นั้นจะเคยถูกประกาศให้เป็นเขตพื้นที่อนุรักษ์เกษตรกรรม หรือที่อยู่อาศัยของชุมชนตามกฎหมายผังเมืองก็ตาม

จาก คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 4/2559 ที่ทำให้เกิดโรงไฟฟ้าขยะได้โดยง่ายกระจายไปทั่วประเทศ ปัจจุบันพบว่ามี 47 แห่ง และมีที่ยังอยู่ในระหว่างการก่อสร้างอีกมากมายภายใต้โควต้า PDP 2018 Rev1 แม้ปัจจุบัน คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 4/2559 จะถูกยกเลิกไปแล้วด้วย แต่ยังมีโรงไฟฟ้าขยะที่ก่อสร้างและดำเนินการไปแล้วรวมไปถึงกำลังก่อสร้างก่อนหน้าที่จะมีการยกเลิกคำสั่งอีกมากมาย รวมไปถึงโรงไฟฟ้าขยะเองก็ถูกจัดให้เป็นพลังงานหมุนเวียนที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐ โดยในร่างแผน PDP2024 ยังวางแผนให้มีโรงไฟฟ้าขยะเพิ่มมากขึ้นอีก 300 เมกะวัตต์ อีกด้วย อันหมายความว่าอาจจะมีโรงไฟฟ้าขยะเพิ่มขึ้นอีกกว่า 70 โรง

นอกจากนี้ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ยังได้ออกประกาศแก้ไขหลักเกณฑ์การจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment – EIA) จากเดิมที่กำหนดให้โรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนทุกประเภทที่มีกำลังการผลิตตั้งแต่ 10 เมกะวัตต์ขึ้นไป ต้องจัดทำรายงาน EIA แก้ไขเป็นยกเว้นให้โรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนที่ใช้ขยะมูลฝอยเป็นเชื้อเพลิงทุกขนาดไม่ต้องจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ทั้งที่โรงไฟฟ้าขยะเป็นโครงการที่มีความเสี่ยงสูงด้านผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ

แม้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) จะมีการประกาศใช้หลักเกณฑ์การจัดทำรายงานประมวลหลักการปฏิบัติ (Code of Practice: CoP) สำหรับโรงไฟฟ้าขยะ ซึ่งถูกใช้เป็นหลักเกณฑ์และกลไกในการประเมินและกำหนดมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่เกิดจากโครงการโรงไฟฟ้าขยะ แต่จากการให้คำปรึกษาทางกฎหมายของ EnLAW แก่ชุมชนที่ต้องเผชิญกับปัญหาโครงการโรงไฟฟ้าขยะในพื้นที่ต่างๆ พบว่าในทางปฏิบัติยังคงไม่สามารถเป็นมาตรการป้องกันผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชน และไม่ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลและมีส่วนร่วมได้อย่างเต็มที่

ดังนั้น เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นและป้องกันผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) จึงขอนำเสนอข้อเสนอนโยบายด้านการกำกับดูแลและป้องกันผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมกรณีโรงไฟฟ้าขยะ จำนวน 4 ข้อ ดังต่อไปนี้

ข้อเสนอเชิงนโยบาย

1. ไม่นำเอาโรงไฟฟ้าขยะมาอยู่ในแผน PDP ในฐานะการเพิ่มกำลังการผลิตไฟฟ้า แต่โรงไฟฟ้าขยะสามารถพิจารณาได้เฉพาะเพื่อการจัดการขยะและลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมเท่านั้น

แม้โรงไฟฟ้าขยะในปัจจุบัน จะถูกนิยามว่าเป็นพลังงานหมุนเวียน แต่แท้จริงแล้วก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศ ทั้งจากสารพิษจากเถ้าขยะ การเผาที่ไม่ได้ประสิทธิภาพ ปัญหาการจัดการเถ้าหนัก การจัดการน้ำเสีย และต้องการการคัดแยกขยะอย่างมากอีกด้วย โรงไฟฟ้าขยะจึงสร้างผลกระทบด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อมมากกว่าพลังงานหมุนเวียนจากธรรมชาติอย่างแสงอาทิตย์หรือลม

จึงควรจะปรับปรุงแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า (PDP) โดยไม่ควรนำการสร้างโรงไฟฟ้าขยะมาอยู่ในแผนในฐานะพลังานหมุนเวียน ควรจะให้พลังงานหมุนเวียนจากแหล่งธรรมชาติเช่น พลังงานแสดงอาทิตย์ พลังงานลมเป็นลำดับความสำคัญอันดับแรก และต้องมีมาตรการการประเมินศักยภาพพื้นที่ ในระดับภูมิภาคด้วย

ส่วนโรงไฟฟ้าขยะสามารถพิจารณาได้เฉพาะเพื่อการจัดการขยะและลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ไม่ใช่เพื่อเพิ่มกำลังการผลิตเชิงพาณิชย์ พร้อมปรับปรุงนิยามการจัดการขยะเพื่อนำไปเป็นเชื้อเพลิงในกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องให้ชัดเจนว่า ขยะไม่ใช่พลังงานหมุนเวียน และการใช้ขยะผลิตไฟฟ้าต้องถือเป็นมาตรการจัดการขยะระยะสั้น ไม่ใช่แผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าระยะยาวหรือการส่งเสริมพลังงานสะอาด

2. การศึกษาและทบทวนหลักเกณฑ์พื้นที่ตั้งโรงไฟฟ้าขยะ และข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามกฎหมายผังเมือง

ปัจจุบันยังไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ระยะห่างของพื้นที่ตั้งโรงไฟฟ้าขยะเพื่อเป็นพื้นที่แนวกันชนอย่างชัดเจนและเข้มงวดเพียงพอ ทำให้มีหลายโครงการที่ตั้งอยู่ในเขตพื้นที่ชุมชนและใกล้กับพื้นที่อ่อนไหว เช่น ใกล้กับศูนย์เด็กเล็ก วัด โรงเรียน โบราณสถาน หรือแหล่งน้ำที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ดังนั้น EnLAW จึงเสนอให้มีการทบทวนการกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ประโยชน์ที่ดินตามผังเมืองในเขตพื้นที่ต่าง ๆ ให้สอดคล้องกับการจำแนกประเภทที่ดิน โดยกำหนดห้ามตั้งโรงไฟฟ้าขยะในเขตพื้นที่เกษตรกรรม หรือเขตอนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรม เขตที่ดินประเภทที่อยู่อาศัย เขตที่ดินประเภทสถาบันการศึกษา เขตพื้นที่อนุรักษ์เพื่อส่งเสริมเอกลักษณ์ศิลปวัฒนธรรมไทย และที่ดินประเภทสถาบันศาสนา เป็นต้น

และเสนอให้มีทำการศึกษาวิจัยเพื่อกำหนดพื้นที่แนวกันชน (Buffer Zone) สำหรับโครงการโรงไฟฟ้าขยะที่เหมาะสมกับขนาดของโรงไฟฟ้าขยะ และพื้นที่ใกล้เคียงกับที่ตั้ง เพื่อป้องกันมลพิษทางน้ำ อากาศ กลิ่นที่อาจกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของผู้คนในชุมชนใกล้เคียง และมีข้อเสนอต่อกระทรวงมหาดไทยในฐานะ หน่วยงานต้นสังกัดของดำเนินการในการอนุมัติอนุญาตให้สร้างโรงไฟฟ้าขยะในเขตพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ว่า ควรต้องมีนโยบายหรือแนวทางกำกับให้แต่ละองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นให้ต้องจัดทำแผนที่ชุมชน เพื่อให้ทราบถึงลักษณะพื้นที่ของแต่ละชุมชน และทราบถึงแหล่งกำเนิดมลพิษทั้งหมดที่อยู่ในชุมชนโดยรอบ รวมถึงประชาชนกลุ่มเสี่ยงที่อาศัยอยู่รอบโครงการ โรงไฟฟ้าขยะ เพื่อมาประกอบการพิจารณาว่าในท้องที่นั้นๆ เหมาะสมสำหรับการสร้างโรงไฟฟ้าขยะ หรือไม่ อย่างไร

3. ต้องกำหนดให้โรงไฟฟ้าขยะทุกขนาดต้องทำ EIA

ควรต้องทบทวนและออกประกาศกำหนดให้โรงไฟฟ้าขยะทุกขนาดมีการจัดทำรายงานการประเมินผล กระทบสิ่งแวดล้อม เพราะโรงไฟฟ้าขยะทุกขนาด ถือเป็นกิจการที่ส่งผลกระทบต่อสุขภาพและสิ่งแวดล้อมของประชาชน เนื่องจากการปล่อยสารโลหะหนักที่สามารถสะสมอยู่ในร่างกายและเป็นสาเหตุของการเกิดโรคมะเร็ง จึงจำเป็นที่จะต้องมีการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในครอบคลุม รวมถึงเพื่อให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการโรงไฟฟ้าขยะได้รับการทบทวนตรวจสอบอย่างละเอียดรอบคอบโดยคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงาน EIA ซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิด้านต่างๆ โดยเฉพาะ เพื่อให้เกิดความรัดกุมรอบคอบในการกำหนดมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามหลักการป้องกันไว้ก่อน (Prevention Principle) และเพิ่มโอกาสในการมี ส่วนร่วมของประชาชนในการรับรู้ข้อมูล แสดงความคิดเห็น และติดตามตรวจสอบการดำเนินโครงการ

4. ต้องยืนยันและเร่งรัดให้ออกกกฎหมาย PRTR (Pollutant Release and Transfer Register) ที่ค้างพิจารณาอยู่ในวาระที่ 2 ของสภาผู้แทนราษฎร ให้แล้วเสร็จภายใน 6 เดือน

กฎหมาย PRTR มีประโยชน์หลักคือการสร้างระบบฐานข้อมูลที่บังคับให้ภาคอุตสาหกรรมต้องรายงานชนิดและปริมาณการปล่อยสารมลพิษสู่สิ่งแวดล้อมอย่างเป็นระบบ ช่วยให้ภาครัฐมีข้อมูลแม่นยำในการวางแผนป้องกันมลพิษและภัยพิบัติด้านสิ่งแวดล้อม และกำหนดนโยบายแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมได้ตรงจุด ขณะที่ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลเพื่อเฝ้าระวังสุขภาพและตรวจสอบความปลอดภัยในพื้นที่ตนเองได้ อีกทั้งยังกระตุ้นให้ผู้ประกอบการลดการใช้สารเคมีอันตรายเพื่อสร้างภาพลักษณ์ที่ดีและ ลดต้นทุนในระยะยาว ส่งผลให้เกิดความโปร่งใสและการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ยั่งยืนควบคู่ไปกับคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของคนในสังคม

การมีกฎหมาย PRTR จะเข้ามาช่วยยกระดับการจัดการขยะและโรงไฟฟ้าขยะในมิติด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ดังนี้

1. การเปิดเผยชนิดและปริมาณสารมลพิษ โรงไฟฟ้าขยะมักถูกกังวลเรื่องการปล่อยสารไดออกซิน (Dioxins) และโลหะหนัก กฎหมาย PRTR จะบังคับให้มีการรายงานปริมาณการปล่อยสารเหล่านี้อย่างละเอียด ช่วยให้รัฐและประชาชนทราบว่าโรงไฟฟ้าแต่ละแห่งปล่อยมลพิษออกมาในปริมาณเท่าใดและมีความเสี่ยงเรื่องสารปนเปื้อนในอากาศ ดิน หรือแหล่งน้ำรอบข้างหรือไม่
2. การเฝ้าระวังสุขภาพเชิงรุก เมื่อประชาชนทราบว่าในพื้นที่ตนเองมีการปล่อยสารเคมีชนิดใดบ้าง แพทย์และหน่วยงานสาธารณสุขจะสามารถวางแผนเฝ้าระวังโรคที่สัมพันธ์กับมลพิษชนิดนั้นได้ทันท่วงที หากเกิดการเจ็บป่วยผิดปกติในชุมชน ข้อมูล PRTR จะเป็นหลักฐานสำคัญในการหาสาเหตุและต้นตอของสารพิษนั้นๆ
3. การป้องกันการลักลอบทิ้งกากของเสียอันตราย ในกระบวนการจัดการขยะ ข้อมูลการเคลื่อนย้ายสารมลพิษจะช่วยปิดช่องโหว่การลักลอบนำขยะอุตสาหกรรมหรือขี้เถ้าจากโรงไฟฟ้าไปทิ้งในที่สาธารณะ เพราะกฎหมายจะบังคับให้ต้องรายงานเส้นทางและปลายทางของกากของเสียอย่างเป็นระบบ ทำให้ตรวจสอบความผิดปกติได้ง่ายขึ้น
4. การสร้างความโปร่งใสและลดความขัดแย้ง ข้อมูลที่เปิดเผยต่อสาธารณะจะช่วยลดความหวาดระแวงของชุมชน หากโรงไฟฟ้าดำเนินกิจการอย่างมีมาตรฐาน ข้อมูลจะพิสูจน์ได้เองว่ามีการจัดการที่ปลอดภัย แต่หากมีการปล่อยมลพิษเกินเกณฑ์ ข้อมูลนี้จะเป็นเครื่องมือให้ภาคประชาชนตรวจสอบและเรียกร้องให้โรงไฟฟ้าต้องปรับปรุงเทคโนโลยีการกำจัดมลพิษให้ดียิ่งขึ้น